El CGE presenta el estudio ‘Fiscalidad ambiental en España’

Autor: Lefebvre 25-06-2024

En la sede del Consejo General de Economistas de España (CGE), se ha presentado el estudio Fiscalidad ambiental en España, que ha elaborado el Servicio de Estudios de dicho Consejo General con la colaboración del Instituto de Economía de Barcelona (IEB), y con el que se pretende aportar un marco de reflexión y debate sobre el papel que puede jugar la fiscalidad para encarar los retos medioambientales a los que nos enfrentamos y cómo se deben configurar estos tributos, dentro de una propuesta que se incardine en una reforma fiscal global a considerar dentro de las nuevas condiciones de nuestra economía. Entre los temas que aborda este estudio se encuentran los siguientes: El peso recaudatorio de los impuestos medioambientales en España y en la UE; las figuras impositivas medioambientales más utilizadas; los tributos sobre el agua; y el papel de las comunidades autónomas en la imposición ambiental.

La presentación del estudio ha corrido a cargo del presidente del Consejo General de Economistas de España (CGE), Valentín Pich; el director del Servicio de Estudios del CGE, Salvador Marín, y el presidente del Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF-CGE), Agustín Fernández.

El estudio realiza en primer lugar una comparación entre nuestros impuestos ambientales y los del resto de países de nuestro entorno. En este sentido, los impuestos medioambientales representan en el conjunto de los países de la Unión Europea (28) un promedio del 5,8% y el 2,4% del total de ingresos y del PIB, respectivamente. A pesar de la utilización creciente en la UE de la fiscalidad como instrumento de política ambiental, su importancia no deja de ser secundaria en comparación a los grandes pilares de los sistemas fiscales como son los impuestos que recaen sobre el trabajo o sobre el consumo. Si ampliamos el análisis al ámbito de la OCDE, la conclusión anterior se refuerza porque el peso de los impuestos ambientales es incluso menor, al representar únicamente el 5% y el 1,5% de total de ingresos y del PIB, respectivamente.

En España, la importancia recaudatoria de los impuestos relacionados con el medioambiente ha sido tradicionalmente menor a la de la media comunitaria, situándose en el 5% del total de ingresos tributarios y el 1,8% del PIB, por tanto, con unos valores muy similares a la media de la OCDE –si bien es mayor que en un país como Alemania o similar al de Suecia.

En cuanto a las figuras impositivas medioambientales más utilizadas, el estudio pone de manifiesto que de las cuatro grandes categorías en función del objeto de gravamen (la energía –incluidos los combustibles–, el transporte, la polución y los recursos naturales), las dos primeras son, con diferencia, las categorías más importantes en términos recaudatorios. En el conjunto de la Unión Europea (28), los impuestos sobre la energía que gravan los combustibles suponen el 51% y los demás impuestos sobre la energía un 26%, por lo que únicamente la categoría de la energía supone el 77% del total de ingresos ambientales.

Los impuestos relacionados con el transporte representan el 20%, mientras que las dos últimas, que, por cuestiones metodológicas, se suelen agrupar apenas suponen el 3% del total. En el caso español, la categoría de los impuestos de la energía que gravan los combustibles tiene un peso mayor dentro de los impuestos ambientales, el 61%, mientras que los otros impuestos sobre la energía y los del transporte generan menos recaudación en comparación con la media comunitaria. Siguiendo con el punto de vista de la recaudación, el peso de los impuestos sobre la polución y los recursos es muy reducido, en torno al 4% del total.

Con respecto a los impuestos sobre hidrocarburos –que gravan en general el consumo de combustibles como gasolina, gasóleo, queroseno o gas natural, entre otros–, los tipos impositivos de España se sitúan por debajo del tipo medio de la UE (28). En promedio, los tipos españoles sobre la gasolina y el gasóleo son un 15% y un 9%, respectivamente, más baratos que en la media comunitaria. Hay que tener en cuenta que la finalidad principal de los impuestos sobre hidrocarburos ha sido recaudatoria, si bien en algunos países se han ido introduciendo elementos en su configuración con el objetivo de discriminar los combustibles más contaminantes.

En relación con los impuestos que gravan la circulación o propiedad de vehículos, 23 estados gravan los vehículos de pasajeros, de los cuales 16 lo hacen teniendo en cuenta características de los vehículos que directamente indicen en su impacto medioambiental. Es decir, únicamente 7 países, entre ellos España, no tienen en cuenta el elemento ambiental en la configuración del impuesto. El impuesto español que entra dentro de esta categoría impositiva es el de vehículos de tracción mecánica, que es exigido en España por los municipios, si bien la normativa fundamental viene regulada por la ley estatal que regula las haciendas locales.

En cuanto a los impuestos sobre emisiones, que gravan las emisiones de diferentes gases de efecto invernadero, son aplicados en trece países de la Unión Europea (27). España únicamente grava los gases fluorados, que representan solamente el 3% del total de emisiones de gases de efecto invernadero.

Una cierta pasividad del Estado, a quien de acuerdo con nuestra Constitución le corresponde el poder originario para establecer tributos (artículo 133.1), está siendo utilizada por las CCAA de régimen común para –al amparo de la distribución del poder normativo previsto por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas–, establecer y regular un número creciente de impuestos propios (en concreto, 78), la gran mayoría de los cuales guardan una clara relación con el medioambiente. Así, el estudio pone de manifiesto que las CCAA han desempeñado un papel activo en el ámbito de la imposición ambiental.

En nuestro país, los impuestos medioambientales establecidos por las Comunidades Autónomas que recaen sobre las emisiones, el agua, los recursos y los residuos aportan el 73,3% de la recaudación por impuestos propios, siendo casi el 50% de los impuestos propios los que gravan la contaminación o el uso del agua. En efecto, Navarra, el País Vasco, así como todas las comunidades de régimen común, con la única excepción de Castilla-La Mancha y Madrid, gravan hechos imponibles relacionados con el agua, en particular con las etapas de saneamiento y tratamiento de vertidos del ciclo del agua. Al tratarse de impuestos propios autonómicos, cada comunidad autónoma configura el impuesto como considera oportuno (por ejemplo, sobre la definición del hecho imponible, estimación de la base o tipos impositivos a aplicar), sin necesidad de establecer ningún tipo de armonización o elemento común.

A este respecto, el director del Servicio de Estudios del Consejo General de Economistas, Salvador Marín, ha señalado en su intervención que “es un error de partida el comenzar este debate centrándolo en la cuestión de si en España se deberían pagar más o menos impuestos medioambientales, ya que, como bien pone de manifiesto el estudio, estamos alineados a la media de la OCDE en cuanto a ingresos tributarios y a porcentaje del PIB; por tanto, en relación con los impuestos medioambientales y cualquier otro tipo de impuesto, la pregunta inicial que siempre deberíamos hacernos es `para qué y por qué´, y siempre dentro de la máxima económica del necesario análisis de si se adecúan al principio de capacidad económica, que en este caso concreto se puede concretar en el principio de `quien contamina paga y quien preserva recibe´. Es alrededor de estas dos preguntas donde debería girar el desarrollo de una verdadera fiscalidad medioambiental, que dentro de una ya muy necesaria reforma global de la fiscalidad en nuestro país, primara la racionalización de todas las actuales figuras relacionadas con metas medioambientales, tanto estatales como autonómicas, incentivando de forma nítida, clara y concreta las actividades que promuevan y desarrollen el ámbito medioambiental y penalizando a las que vayan justo en sentido contrario”.

Marín también ha señalado que “en primer lugar, en un estado descentralizado como el español, cabría plantearse la cuestión de a qué nivel de gobierno debería corresponder la responsabilidad para introducir y regular un impuesto ambiental. Es decir, qué nivel de gobierno es más razonable que aborde un determinado problema ambiental a través de la creación de un impuesto. En este sentido, en consecuencia, no parece muy razonable que sean las comunidades autónomas las que, mediante impuestos ambientales propios, pretendan internalizar el coste ambiental derivado de emisiones causantes del efecto invernadero. Si el tipo impositivo autonómico refleja realmente el coste contaminante del carbono, el impacto del impuesto sobre los sectores económicos más afectados por el impuesto en esa comunidad autónoma será elevado y su efectividad medioambiental más que dudosa, al poder por ejemplo eludir el pago del impuesto fabricando desde otra comunidad donde no exista el impuesto”.

Según Agustín Fernández, presidente del Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF) –órgano especializado en fiscalidad del CGE–, “para atacar las causas del cambio climático y de la contaminación en general se pueden utilizar muchas herramientas, siendo las fundamentales el establecimiento de medidas regulatorias y de medidas tributarias, pudiéndose concretar estas últimas en la implantación de incentivos fiscales y en el establecimiento de tributos medioambientales; con estos últimos se puede conseguir modificar los precios de bienes y servicios incorporando a los mismos el coste de las externalidades negativas que producen, lo que supone perfeccionar los mercados, desincentivando determinadas conductas perniciosas para el medio ambiente. Asimismo, se pueden utilizar como palanca para el cambio de conducta de los agentes económicos los incentivos fiscales. Lo más habitual es mediante la aplicación de libertad de amortización o deducciones por inversiones en el Impuesto sobre Sociedades o, en el caso de empresarios y profesionales en el IRPF, cuando los elementos del activo adquiridos contribuyan a mejorar el medioambiente o a disminuir la contaminación. Por otro lado, habrá que intentar que se consiga esa finalidad de reducir las externalidades negativas, pero teniendo en cuenta que el impacto sobre la actividad económica sea óptimo”.

Para finalizar, Fernández ha hecho un repaso de las últimas novedades en cuanto a tributación medioambiental. Así, ha recordado que, recientemente, se han regulado dos nuevos impuestos, ambos vigentes a partir de 2023, que recaen directamente sobre la sostenibilidad: el primero de ellos, es el Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, y el segundo, el Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos. Además, también ha destacado la creación de un tributo medioambiental que recae sobre los gases fluorados de efecto invernadero aplicable a partir de septiembre de 2022. Por último, ha hecho mención a las incorporaciones en los últimos años de medidas en materia de sostenibilidad en el IRPF con el fin de incentivar la calificación energética de las viviendas, el uso de vehículos eléctricos e instalaciones de puntos de recarga de baterías para vehículos eléctricos.

En cuanto al Impuesto sobre Sociedades, también se han adoptado medidas para proteger el medio ambiente, como la posibilidad de amortizar aceleradamente determinados vehículos poco contaminantes, por la instalación de puntos de recarga para estos vehículos eléctricos o la libertad de amortización por inversiones que utilicen fuentes renovables. Respecto al impuesto especial sobre envases de plástico no reutilizable, el presidente del REAF ha criticado que, dentro de la Unión Europa, este solo se aplique en España “con lo que perdemos competitividad; además, presenta muchas dificultades técnicas en cuanto a su aplicación, sobre todo en la cuantificación en las importaciones, lo que provoca incertidumbre a las empresas extranjeras”.

Finalmente, Pich, Marín y Fernández han querido concluir señalando que “se intuye como necesario encontrar equilibrios a la hora de ejecutar estas políticas de transición hacia una economía `verde´, de forma que no se desacople la actividad económica y, especialmente, que el sin duda muy útil paradigma ecológico no sirva de excusa para introducir prohibiciones o restricciones a la economía, ni alterar el modelo fiscal mediante la creación de nuevos impuestos desacoplados de la actividad económica real o sin un objetivo claro dentro de una estrategia global”.